一、认清形势，抓住重点，确保整顿和规范工作有的放矢
广州市是我国华南地区的政治、经济、文化中心，市场经济发达，辐射力强。伴随着改革开放的不断深入，经济日新月异，外来人口数量庞大，对外交流活动频繁，尤其是广州市作为一个具有两千多年历史但却极具现代气息的沿海城市，有着丰富的旅游资源，“吃在广州”名闻天下，一直是我国的旅游大市。这给广州市造就了一个蓬勃发展的地图市场，广东省两家地图出版社---广东地图出版社和广州市旅游出版社全部位于广州市，全国大地图出版社几乎全部制作了面向广州的地图产品，同时广州市在全国地图产品出口额中占有较大的比重。
由于长期对地图市场秩序缺乏认识和重视，地图市场繁荣了，规范制度落后了，一时间，非法地图产品时有出现，盗版猖獗，甚至市场流通的主角---单张广州市地图盗版率高达9成以上。更为恶劣的是，在经济利益驱使和一些别有用心的人的推动下，一些具有政治问题的地图产品在社会扩散了，甚至出口到国外，造成恶劣的政治影响。“跳蛙牌地球仪”事件就发生在广州市，这不能说是偶然的。很多地区的盗版地图的源头也直指广州市，可以说广州市地图市场秩序的规范性直接影响了全省甚至华南地区地图市场的规范性。
党中央和国家测绘局等部门从讲政治的高度认识到地图产品的重要政治意义，出台了《国务院办公厅转发国家测绘局等部门关于整顿和规范地图市场秩序意见的通知》（国办发[2001]79号）等文件，并召开了专门会议进行部署。广东省政府和国土资源厅高度重视地图市场的整顿和规范，省政府办公厅出台了《印发广东省整顿和规范地图市场秩序工作方案的通知》（粤府办[2002]20号），省整顿和规范地图市场秩序工作联席会议（下简称省联席会议）多次召开专门会议，指导、部署该项工作，并且将广州市作为此项工作的“重中之重”，多次亲自进行指导和视察。
广州市清楚意识到本市地图市场所存在的问题不仅会伤害到广州市地图市场的长期健康发展，而且具有重要政治意义，影响了广州市作为华南中心城市的形象，把整顿和规范地图市场秩序作为一个契机，痛下决心，把这项工作作为整顿和规范市场经济秩序和测绘管理的大事来抓。
广州市有关部门以“三个代表”重要思想为指导，以为把广州市建设为现代化大城市服务为目标，克服种种困难，迅速及时地贯彻国家和省有关精神，铺开了这项工作。尤其是广州市测绘管理办公室（挂广州市国土房管局）虽然成立不到两年，工作刚刚起步，克服严重的人手不足问题，抽调了三名测绘管理骨干人员参加了这项工作，发挥了核心作用。有关工作人员深入厂家、书店、宾馆、店铺，明察暗访，走遍了各大集贸市场、车站和街道。通过认真分析总结，对广州市地图市场和存在的问题有了全面的理解，认为广州市地图市场存在几个显著的特点：
一是地图市场规模和地图知识的普及不成正比。由于广州市城市建设发展速度快，地形复杂，广州市市民、外来人口和游客具有很强的地图使用意识，有些市民甚至一家有几份地图。但是大多数人仅是简单使用，地图知识有限，即使有错漏或印刷质量问题，也大多一笑了之，同时由于单张地图价格不高，也不太在意地图的价格，甚至出现了盗版地图普遍比正版地图价格高的怪现象。巨大市场刺激了不法分子的铤而走险的想法，而地图知识的缺乏使民众缺乏基本的辨别力，给非法和盗版地图提供可乘之机。
二是地图品种多样化。广州市涉及到地图产品的厂家比较多，除常见的纸张地图产品外，还有大量的工艺品、玩具、文具、书籍、广告等涉及到地图。随着信息技术的发展和计算机进入寻常百姓家，电子光盘、网上地图如同雨后春笋般不断涌现，据不完全统计，广州市发布网上地图的网站近十家。地图产品的多样化给问题地图带来了隐蔽性，数字化的地图大大扩大了地图的传播速度和范围，也加快了地图更新的周期，给地图管理工作带来了新的挑战。
三是外向型地图产品比重大。广州市“三资”和对外服务企业多，大量的进口或进料、来料加工生产的地图产品主要是在广州市完成的。这一方面扩大了地图产品的影响力，导致了有政治性问题的地图产品出现可能性较大，同时给管理工作提出了高要求，处理不慎，可能带来负面政治影响。
四是广州市是广东省地图产品的集散地。广州市作为省会城市，人口众多，经济技术水平发达，既是地图产品消费大市，也是生产大市，在地图制作的人才、技术、设备等方面具有明显优势，这也给非法制作、盗版地图提供了土壤。
问题就是命令，特点就是重点，在摸准了广州市地图市场的主要特征后，市测管办会同有关部门一方面向省联席会议通报了信息，征求意见和对策，另一方面对问题进行了及时研究，寻找对策，制定了“分工合作，典型整治，宣传教育，以规范化促发展”的总体思路，制定并由市政府下发了《广州市整顿和规范地图市场秩序工作方案》，使整个整顿和规范地图市场工作有章可依、有的放矢，为顺利开展工作奠定了基础。
二、取长补短，分工合作，发动一切力量打好“人民战”
广州市地图市场特点决定了整顿和规范地图市场秩序是一项复杂的、综合性的、牵涉面广的工作，单单依靠某部门和政府的力量是难以很好地完成这项工作的。广州市直面困难形势，积极发动各方面力量，形成了极具特色的组织形式和工作模式：
一是成立整顿和规范地图市场联合工作小组。依据国家和省的组织模式，在市政府牵头下，以广州市国土房管局（市测管办）为核心，整顿办、外经贸局、外事办、工商行政管理局、新闻出版和广播电视局等部门参加的联合工作小组（下简称市联合工作小组），负责全市整顿和规范地图市场秩序的组织、协调、指导和监督工作。各部门责任明确，市测管办负责日常的监督管理工作，重点查处带有政治性问题的地图产品；工商部门重点查处非法生产经管、非法编制出版的地图产品；新闻出版部门重点查处侵权盗版的地图产品等。
二是建立健全市、区两级纵向监管组织网络。从2002年7月开始，市测管办设立了整顿和规范地图市场秩序举报电话并由专人负责，促进社会监督，同时便于各级部门沟通及时反映情况、及时整治。针对我市地图产品生产经营分散，覆盖面广的特点，我市在各区的国土房管部门设立专兼职的监管点，必要时配合市工作小组开展清查管理工作。
三是积极争取省有关部门支持。广州市在地图市场整治和规范方面，由于接触时间短，任务重，时间紧，存在一些客观困难和经验不足。广州市积极争取省联席会议的支持，尤其是省国土资源厅的指导，广泛吸收广东省各地和全国的成功经验，在比较短时间熟悉了这项工作，并大胆创新，走出了一条适合广州市特色的路子。在工作中，省国土资源厅和广州市多次联合行动，取得了较大的成果，既抓出了实际成果，也锻炼了管理队伍。
四是激发正规地图出版、生产厂家积极性。正规地图出版和生产厂家是地图市场不规范的最大受害者，既具有打击非法、盗版和政治问题地图产品的积极性，也具有长期的实践经验。广州市充分发动了广东省地图出版社等出版和生产厂家的积极性，在工作伊始，就主动邀请了相关单位参入到此项工作，形成了厂家提出线索和技术支持，市联合工作小组执法的模式，大大提高了打击的命中率和有效性，给地图市场不法分子带来极大的威慑力。
五是广泛发动社会力量参与。地图产品关系到人们生活方方面面，社会比较关注，同时对于广州市这样的大型城市，仅仅依靠政府力量，难以取得全面和长期效果，往往堵住了这头，又冒出了那头。广州市充分发动了社会力量参与到这项工作，比较突出有两方面：一方面与媒体（如广州日报、羊城晚报、广州电视台）形成共识，凡是刊登涉及地图的广告等，要求客户首先与市测管办联系，确认无问题方可刊登播出；另一方面发动集贸市场、车站和街道等基层管理机构，由这些机构进行日常性地图市场检查、举报。通过全面发动社会力量加入此项工作，防止了“死角”和“打游击”现象的产生。
三、抓住整治这个龙头，以点带面，全面带动良好的地图市场氛围
加强检查和打击力度，是确保广州市整治和规范地图市场秩序工作落到实处的关键，也是遏制不法分子猖獗气焰的重要手段，更是唤起地图生产、经营人员正确地图认识的清醒剂。广州市采取自查、大检查和不定期执法检查相结合的方式开展工作。广州市以工作小组名义向全市各大商场、印刷厂、文具精品批发市场和宾馆酒店发出全面自查的通知，要求各单位对较容易出现问题的地图产品如各种地球仪、笔记本、拼图玩具等进行自查，从源头上截堵有问题的地图产品。同时自2002年6月到2003年3月共组织了三次大规模的全市地图市场大检查和近五十次不定期执法检查，打击了一批非法分子和违法厂家。
三次大检查是经过了精心准备和严密策划，确保了检查效果。首先，三次检查有明确的检查重点：一是人们经常使用的单张地图和地图册，以及广告、标牌、报刊、影视等展示和使用的地图；二是地图市场上经营的非法地图出版物、地球仪和附有地图图形的文化用品、工艺品、纪念品、玩具等以及进口或进料、来料加工生产的地图产品；三是互联网上登载的地图。其次，有明确的重点检查区域：一是地图公开经营和使用场所；二是市区主要街道、车站、码头、机场、学校、文化娱乐场所、商品批发中心、大型商场、图书市场等；三是通过举报、踩点等方式获取的不法生产、批发场地。工作组先后检查了工厂3家、书店13家(次)、商场13家、批发市场8家(次)、火车站2个、汽车站6个、非法生产批发点3个、公园和机场各1个。
由于组织得当，大检查和不定期执法检查取得了丰硕战果：查处了生产经营有政治问题地图产品的案件共28宗，包括宣传广告画8宗、笔记本5宗、音像产品8宗、地球仪2宗、地图拼图1宗和旅游手册4宗。没收存在政治性问题的广告印刷品1000份、地图6箱、笔记本5700多本、印刷胶片一批、鼠标垫10个、地球仪2个及盗版地图1700多张。各种问题地图产品纷纷浮出水面，以政治性问题而言，包括没有表示我国南海诸岛及其他重要岛屿，将属于我国领土的阿克赛钦地区和麦克马洪线以南地区划到境外，把台湾省作为一个国家表示等情况。
大检查和不定期执法检查成功查处了不少案件，其中比较典型的有:
一是广州专讯广告公司使用有政治问题地图制作广告产品案。5月份广州市专讯广告有限公司在印发的“贸易资源网站”广告传单上印有一幅存在严重政治问题的中国版图，广州市会同省国土资源厅联合检查了该公司的总部，发现传单广告所用的中国版图缺少了钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛，并将阿克塞钦地区及麦克马洪以南的中国领土划到境外。该广告既没经测绘管理部门的审批，也没有到工商部门办理登记手续。检查组当场收缴了尚未发出的传单1000份和印有同样图案的鼠标垫10个，随后又从印刷厂追缴了4张胶版，并由工商部门照章处罚。
二是快能达文具公司笔记本插图案。9月份广州市开展第一次大检查，发现广州市快能达文具实业有限公司未经测绘主管部门批准，非法印制地图及生产地图产品（笔记本），且印制的世界地图具有严重的政治性问题，不但漏绘了钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛和麦克马洪线以南地区，还把阿克塞钦地区错画给印度，并用了与大陆不相同的颜色标示台湾岛，印数加大，共印制了3种规格约41000张。检查小组当场收缴用于印制该世界地图的4色胶版4张，并查获了具有政治性问题的世界地图28900张和附有该地图的笔记本4689本，工商部门照章进行了处罚。
通过系列检查活动，实现了广州市整顿和规范地图市场秩序的基本目标，问题地图产品大幅度减少，不法分子受到重大打击，非法和盗版地图在街道巷里基本销声匿迹。从开展大检查的情况来看，问题地图产品一次比一次少，形势一次比一次好，合法正版地图销量大幅度上升，开创了一个前所未有的良好局面。
四、全面和多样化宣传，提高社会对地图产品的认识，营造良好的社会环境
俗话说“攻心为上”，提高全市地图生产、经营和使用者的地图认识是保证整顿和规范地图市场秩序取得成功和长期效力的必由之路。广州市想方设法，充分调动各方面尤其是社会媒体的积极性，开展了广泛、深入和持久的宣传活动，主要活动有：
一是编制和印发了《生产和经营地图产品须知》手册。针对广大地图生产、经营者和社会群众对生产经营地图的有关法律法规不熟悉、不了解的情况，市测管办编制了《生产和经营地图产品须知》手册，并向全市生产和经营地图产品的单位派发了逾3千本。该小册子对整顿和规范地图市场秩序，提高地图生产经营者的国家版图意识起到非常有效的作用。
二是开展了《测绘法》实施9周年的宣传咨询活动。在2002年6月15日?25日，开展了主题为“加强测绘法制建设，促进测绘事业发展；强化国家版图意识，规范地图市场”的宣传活动，向市民派发了附印中国示意图正确表示方法的宣传资料等逾4000份。
三是召开了“广州市地籍与测绘工作会议”。2002年9月在市政府礼堂筹备召开了此会。李卓彬副市长和省国土厅的有关领导参加了会议并作了重要发言，市计委、市财局、各区分管城建的领导和测绘生产单位等多达200多人参加了会议，这是广州市测绘领域规模最大、入会人数最多、级别最高的会议。在会上对地图市场整顿工作进行了阶段性总结，提出了下一步的工作思路。广州市报纸和电视台对这次会议进行了较为详细的报道，有力地宣传了新《测绘法》和地图知识，提高了各级领导和全社会对地图产品和相关法律法规的认识。
四是开展了新《测绘法》系列宣传活动。2002年12月1日，新《测绘法》实施日，市测管办会同省国土资源厅举行了大型的新《测绘法》宣传咨询活动，向市民派发宣传资料，现场张贴省国土厅统一印制的宣传画，还组织生动有趣的测绘知识有奖问答，发动各区（县级市）国土房管局张贴宣传画和法律文本等3000份。同日，在《广州日报》制作了新《测绘法》宣传专版，介绍了整顿和规范地图市场秩序的有关情况。
系列、全面和生动活泼的宣传，取得明显的成效：一方面地图产品生产和经营人员增加对地图知识、国家版图和相关法律法规的了解，使“无意识”问题地图产品大面积减少，并涌现了不少拒绝生产和经营问题地图产品的感人事例；另一方面全面提高了市民的地图知识和国家版图意识，提高了市民对地图产品的辨别能力，促使他们不买、不用问题地图产品，并积极向有关部门举报这些产品，广州市很大比例的案件就是由普通市民举报的，形成了对问题地图产品“老鼠过街，人人喊打”的良好社会氛围；三是不法分子受到极大震慑，意识到政府对地图市场整治和规范的决心是坚定的、长期的，不敢轻举妄动。
五、一手抓打击，一手抓教育，通过规范化促进地图市场健康发展
广州市地图市场为广州市经济发展、人们生活起居及精神文明建设做出了很大的贡献，尤其是大量地图出口产品不仅为国家赚取了宝贵的外汇，而且宣传了我国社会发展和改革开放成果，对这类外向型企业，处置不慎就可能影响广州市形象。各级领导及市联合工作小组在工作之初就明确了“整顿促规范，规范促发展”的宗旨，绝不能“重打击，轻教育”，不能无故影响相关企业的正常生产和经营活动。在这方面广州市主要是从如下几个方面开展的：
一是区别对待。对于绝大多数没有违法主观故意的地图产品生产和经营者，采取自查、学习等方式，提高他们对国家版图和地图法规的了解，强化了自律意识，更使他们意识到整顿和规范地图市场，打击不法分子，是促进地图市场的健康有序发展的不二途径，是他们事业健康发展的“保护神”。通过细致的教育工作，大大提高了他们对地图产品的认识，很多单位成为了整顿和规范地图市场的主力。如广州市动物园悬挂了一幅具有政治问题的世界珍稀动物分布图，通过广州市测绘管理办公室的教育后，第二天就把该图拆下来了，并马上制作了合符要求的相应图件，他们工作人员专门到广州市测绘管理办公室进行致谢，帮助他们避免了一个可能造成恶劣影响的事件，并邀请市测管办人员讲座教育有关职工，树立国家版图意识。
二是增加服务意识。市联合小组多次主动派人到地图产品，尤其是玩具、工艺品等涉及地图产品较多但相关知识贫乏的生产企业进行宣传讲座，获得了企业广泛好评。另外向社会公开了办公电话，提供全面周到的电话或办公室咨询，有十多家企业专门到办公室进行了详细咨询，尤其是与“三生网络公司”等一些网站就网上地图进行了专门的研讨，双方对这种地图新形式有了较深的理解，并对有关网上地图进行了审核。
通过一年多的工作，广州市多数地图产品生产和经营者提高了地图专业素质，并且规范了相关业务，提高了产品质量。广州市地图产品生产、经营和出口在整顿和规范后，出现了一个新的发展高潮。
六、整治行动与制度化建设相结合，确保整顿和规范工作的长效性
广州市地图市场的复杂性和快速发展形势，决定了广州市整治和规范地图市场不可毕其功于一役。为进一步加强地图法律、法规和国家版图意识的宣传教育工作，从生产源头上杜绝有政治问题的地图产品的出现,在流通环节上防止有政治问题的地图产品的传播，我市已经制订完善了三项工作制度：
一是进一步完善市、区二级联动机制，建立市、区、镇三级联动机构，强化属地管理。依托现有覆盖市、区、镇较为完善的国土房管系统，结合《测绘法》对建立县级市（区）测绘管理机构的要求，在区和镇两级国土管理部门成立专门机构或由专人负责本辖区测绘管理工作，将地图市场巡查列入日常工作计划。
二是进一步加强各职能部门的协作，健全长效监督机制，签订责任书，通过日常业务管理，开拓监督渠道，把整顿工作落到实处。市联合工作小组坚持开展定期和不定期的全市范围的检查和重点场所的抽查。
三是适应机构改革后的新形势，建立和健全与测绘事业发展相适应的管理组织架构。把整顿和规范地图市场的事务性工作移交给广州市测绘协会，建立长期的市场巡查制度。
广州市整顿和规范地图市场2003年3月顺利通过了国家和省的验收，圆满完成了整顿和规范地图市场秩序工作阶段性任务，这是与国家和省尤其是省国土资源厅的关心支持分不开的，是与市区各级领导和市民的支持分不开的，是与市联合工作小组精诚合作分不开的，更是与市测管办、工商等参加具体这项工作的工作人员无私奉献、兢兢业业的辛勤工作分不开的。广州市将继续坚持成功经验，学习兄弟城市先进经验，一如既往，把整顿和规范地图市场秩序这场持久战打好，向各级领导和全市人民交出满意的答卷！
二○○三年六月二十五日 |
